Dibattito pubblico sulla proposta di legge regionale urbanistica sarda.

Cagliari, dibattito sulla proposta di legge regionale urbanistica sarda (20 aprile 2017)

Affollato e partecipato dibattito pubblico lo scorso 20 aprile 2017 sulla nuova proposta di legge regionale urbanistica sarda avanzata dalla Giunta Pigliaru.

Promosso dai RossoMori e da Possibile, ha visto numerosi e qualificati interventi da parte di urbanisti, economisti, esponenti dell’associazionismo ambientalista, liberi professionisti.

In attesa della “partecipazione pubblica” promessa sul tema dall’Amministrazione regionale Pigliaru, è stata un’ottima occasione per capirne un po’ di più. Bravi gli organizzatori!

Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

Proposta di legge regionale urbanistica sarda, analisi critica.

Dopo lunghi anni, la Giunta regionale Pigliaru ha proposto la tanto attesa legge urbanistica sarda.

Sono testi complessi, recentemente pubblicati sul sito web istituzionale della Regione autonoma della Sardegna[1], in merito ai quali si attende la fase di partecipazione pubblica prevista nella stessa deliberazione di Giunta regionale di approvazione.

Infatti, un elemento importante per la partecipazione e il coinvolgimento in scelte così rilevanti per l’Isola è dato dal quanto previsto nella medesima deliberazione di approvazione: “il disegno di legge sarà … pubblicato in una apposita sezione del sito istituzionale e aperto alle osservazioni di tutti gli attori coinvolti sui temi della pianificazione territoriale e paesaggistica: parti istituzionali, parti economiche e sociali, università, ordini professionali, organismi in rappresentanza della società civile, associazioni ambientali, soggetti portatori degli interessi e delle volontà dei territori”.

Ci sarà, quindi, una fase di partecipazione pubblica e, in quella sede, potranno trovar corpo approfondimenti e analisi critiche consone.

Comunque qualche approfondimento abbiamo provato a farlo e proviamo a farne qualche altro.

costa di Teulada

Obiettivi dichiarati dell’Amministrazione Pigliaru.

L’intendimento pubblicizzato dell’Amministrazione Pigliaru è quello di migliorare l’offerta turistica attraverso il miglioramento delle dotazioni della ricettività alberghiera senza consumo di nuovo territorio. In quest’ottica sono previsti incrementi volumetrici in favore delle strutture ricettive anche entro la fascia costiera dei mt. 300 dalla battigia marina, così da permettere la realizzazione di centri benessere, sale congressuali, servizi, attrezzature sportive, che renderebbero “più appetibile” un patrimonio edilizio ricettivo ormai “datato”.

In realtà, per migliorare l’offerta turistica sembrano prioritarie altre iniziative, a iniziare dal radicale miglioramento dei collegamenti aerei e navali in regime di continuità territoriale o comunque attraverso meccanismi di abbattimento dei costi per i non residenti, continuando con una politica efficace delle aree naturali protette e dei beni culturali per ampliare offerta e stagione turistica, per finire con la promozione di veri e propri “pacchetti turistici” specifici per mète ed eventi (es. S. Efisio, Carnevale, Pasqua, Candelieri, ecc.). Il discorso porterebbe lontano, per cui limitiamoci a considerazioni di natura giuridica e ambientale.

Fenicotteri rosa (Phoenicopterus roseus) in volo e centrale eolica

Dibattito pubblico sulle grandi opere.

L’art. 25 del disegno di legge prevede molto opportunamente il dibattito pubblico sulle grandi opere (“La realizzazione di interventi, opere o progetti, di iniziativa pubblica o privata, con possibili rilevanti impatti di natura ambientale, paesaggistica, territoriale, sociale ed economica è preceduta da un dibattito pubblico sugli obiettivi e le caratteristiche degli interventi”).

Disposizione che si appresta a entrare nell’ordinamento regionale sulla scorta di quel debat public, la c.d. legge Barnier, la n. 95-101 del 2 febbraio 1995 e parzialmente modificata nel 2001-2002, che – secondo stime di esperti – ha ridotto dell’80% la conflittualità relativa ai progetti con sensibile impatto ambientale.

Vi sarebbero assoggettati progetti di rilievo nazionale o regionale relativi a porti e aeroporti, infrastrutture ferroviarie e stradali, elettrodotti e qualsiasi infrastruttura di passaggio e stoccaggio di materiale combustibile, bacini idroelettrici e dighe, opere di importo superiore ai 50.000.000,00 euro, così come su programmi e progetti ecosostenibili di grande interesse sociale ed economico, ricerca e sfruttamento di idrocarburi, grandi impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in quanto funzionali al raggiungimento degli obiettivi di burden sharing. Inoltre, “nei casi in cui gli interventi proposti siano soggetti a valutazione di impatto ambientale (VIA), lo svolgimento del dibattito pubblico è condizione per l’avvio della procedura di valutazione”.

Domus de Maria, Chia, complesso edilizio a ridosso delle dune

Poco sensata, invece, è la previsione della richiesta di svolgimento della procedura di dibattito pubblico da parte del “10 per cento dei residenti nel territorio interessato dall’iniziativa, che abbiano compiuto diciotto anni anche organizzati in associazioni e comitati” oltre che da Giunta regionale e Comuni ed eventuale amministrazione pubblica titolare del progetto. Basti pensare che per un progetto interessante la Città metropolitana di Cagliari (431.642 residenti) sarebbe necessaria la sottoscrizione di più di 43 mila residenti maggiorenni. Una follìa.

Analoga ambiguità (art. 25, comma 8°) è quella di subordinare l’intervento nel dibattito pubblico dei “residenti nel territorio interessato dall’intervento, sia in forma singola che in gruppi organizzati, le associazioni portatrici di interessi diffusi, nonché gli ulteriori soggetti che abbiano interesse per il territorio o per l’oggetto del processo partecipativo” alla “motivata valutazione sull’utilità della partecipazione da parte dell’amministrazione pubblica procedente”: anche un bambino comprende che l’amministrazione pubblica procedente così farebbe intervenire solo chi pare e piace.

Sardegna, dune e ginepri sul mare

Eversione delle normative di tutela della fascia costiera.

A un primo esame della proposta di legge, necessariamente rapido, balza agli occhi un elemento fortemente negativo, la possibilità – per l’ennesima volta – di incrementi volumetrici entro la fascia costiera dei mt. 300 dalla battigia marina (mt. 150 nelle Isola minori) previsti dall’art. 31 del disegno di legge regionale, in palese violazione di quanto indicato nel piano paesaggistico regionale (P.P.R. – 1° stralcio costiero).

Nella fascia costiera dei mt. 300 dalla battigia marina si stima che siano presenti ben 495 strutture turistico-ricettive, potenzialmente beneficiarie di tali aumenti volumetrici.

Così l’art. 31 del disegno di legge regionale: “al fine di migliorare qualitativamente l’offerta ricettiva sono consentiti interventi di ristrutturazione, anche con incremento volumetrico, delle strutture destinate all’esercizio di attività turistico-ricettive. Gli interventi possono essere attuati anche mediante demolizione e ricostruzione e gli incrementi volumetrici possono determinare la realizzazione di corpi di fabbrica separati … anche in deroga ai parametri e agli indici previsti dagli strumenti urbanistici, nella percentuale massima del 25 per cento dei volumi legittimamente realizzati”.

In buona sostanza, si tratta anche di “unità immobiliari separate”, cioè ville, pur connesse alla gestione alberghiera. Così, per capirci, come fatto in base al c.d. piano per l’edilizia o piano casa che dir si voglia (legge regionale n. 4/2009 e s.m.i.) all’Hotel Romazzino in Costa Smeralda (Arzachena) e oggetto di un procedimento penale avviato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania anche su esposti del Gruppo d’Intervento Giuridico onlus per violazione della normativa di tutela costiera.[2]

Arzachena, Costa Smeralda, lavori suites Hotel Romazzino

Non solo.

“Gli … incrementi volumetrici … sono computati ai fini della pianificazione delle volumetrie realizzabili per il soddisfacimento del fabbisogno di ricettività alberghiera ed extra-alberghiera, con le modalità previste dall’Allegato A” (art. 31, comma 3°, lettera b, del d.d.l. urbanistico) e “gli insediamenti esistenti possono essere completati attraverso la previsione di ambiti di potenziale trasformabilità ad essi contigui. È, in ogni caso, consentita la trasformazione delle residenze per le vacanze e il tempo libero, esistenti o da realizzare, in strutture ricettive alberghiere” (Allegato A, art. A 4, comma 3°).

In parole povere, sono consentiti gli ampliamenti degli insediamenti edilizi nella fascia costiera e la trasformazione delle “seconde case” in strutture ricettive alberghiere, anche se nemmeno esistenti (!) Quest’ultima disposizione rieccheggia la sfacciata previsione dei famigerati nullaosta per complessi alberghieri emanati in deroga ai vincoli propedeutici per la redazione degli allora piani territoriali paesistici in base all’art. 13, comma 1°, lettera c, della legge regionale n. 45/1989: la Giunta regionale fra il 1990 e il 1992 ne rilasciò ben 235, legittimando nella futura normativa di piano tantissimi progetti immobiliari di “seconde case” poi “riciclati” in “complessi alberghieri”.

Grazie al Cielo e al Consiglio di Stato (il T.A.R. seguì lentamente…), riuscimmo fra mille difficoltà a ottenere l’annullamento di quei piani territoriali paesistici che…tutelavano fondamentalmente investimenti e speculazioni immobiliari.[3]

Teulada, complesso “Rocce Rosse” (residence + “seconde case”)

Ci sono anche altre considerazioni da fare, relative al “mattone liofilizzato”. Con un colpo di bacchetta magica cresce

“Possono usufruire degli incrementi volumetrici previsti nel comma 1 anche le strutture turistico-ricettive che abbiano già usufruito degli incrementi previsti dall’articolo 10 bis della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale), e successive modifiche ed integrazioni … Possono usufruire degli incrementi volumetrici previsti nel comma 1 anche le strutture turistico-ricettive che abbiano già usufruito degli incrementi previsti dal capo I e dall’articolo 13, comma 1, lettera e) della legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell’economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo), dall’articolo 31 della legge regionale 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio), unicamente fino al concorrere del 25 per cento del volume originario, esistente alla data dell’ampliamento in deroga”.

La struttura turistico-ricettiva già ampliata del 25% della volumetria, poi ampliata ancora, può esser un’altra volta ampliata fino al raggiungimento del 25% della volumetria conseguita dopo il primo ampliamento: per esempio, una struttura turistico-ricettiva avente in origine una volumetria di 30 mila metri cubi, può esser stata ampliata a 37.500 metri cubi (mc. 7.500, cioè + 25%) e ora può giungere a 46.875 metri cubi (mc. 9.375, cioè ulteriore +25%).

In pochi anni, nella fascia costiera di massima tutela, la volumetria di una struttura turistico-ricettiva potrebbe crescere di più del 50% della volumetria iniziale.

E questo favorirebbe il turismo?

Cabras, Sinis, edificazione nell’agro

In realtà favorirebbe la riminizzazione delle coste sarde, proprio quello che si dovrebbe evitare a ogni costo.

Così come lo strumento della prevista “intesa” (art. 11 delle N.T.A. del P.P.R.) fra Regione, Provincia e Comune con società immobiliari spettatrici non certo inattive per progetti di grande rilievo socio-economico entro la fascia costiera a cui spesso fanno riferimento esponenti della Giunta regionale per ricordare come sia già il piano paesaggistico regionale ad aver previsto questa possibilità: in realtà, il ricorso al meccanismo procedurale dell’intesa per approvare interventi nella fascia costiera dei mt. 300 dalla battigia marina è limitato – in assenza di P.U.C. adeguato al P.P.R. – a “non oltre i dodici mesi” dall’entrata in vigore del P.P.R. (art. 20, comma 3°, lettera b, delle N.T.A. del P.P.R.). La ratio della previsione transitoria di dodici mesi è in logica connessione con l’analogo termine di adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al P.P.R. (art. 107, comma 1°, delle N.T.A. del P.U.C.).

Di fatto, ora, la previsione non è più vigente e i Comuni in tali condizioni, prima di ogni ulteriore iniziativa, dovrebbero procedere all’approvazione del P.U.C. in adeguamento al P.P.R.

Ginepro sulle dune

La giurisprudenza costituzionale.

Oltre gli argomenti di merito, rimane chiaro quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale.

La sentenza Corte cost. n. 189 del 20 luglio 2016, infatti, ha affermato ancora una volta che le norme di tutela paesaggistica (e quelle del piano paesaggistico, in particolare) prevalgono sulle disposizioni regionali urbanistiche, visto che “gli interventi edilizi ivi previsti non possono essere realizzati in deroga né al piano paesaggistico regionale né alla legislazione statale”, in quanto “si deve escludere, proprio in ragione del principio della prevalenza dei piani paesaggistici sugli altri strumenti urbanistici (sentenza n. 11 del 2016), che il piano paesaggistico regionale sia derogabile”.

La disciplina del P.P.R. afferma testualmente riguardo la fascia costiera (“risorsa strategica fondamentale per lo sviluppo sostenibile del territorio sardo“, art. 19 delle N.T.A. del P.P.R.) fuori dai centri abitati: “nelle aree inedificate è precluso qualsiasi intervento di trasformazione” (art. 20 delle N.T.A. del P.P.R.), mentre è consentita solo la “riqualificazione urbanistica e architettonica degli insediamenti turistici o produttivi esistenti“. Le ristrutturazioni e riqualificazioni si possono ben fare con le volumetrie già esistenti.

Costa Paradiso, cantiere edilizio in fortissima pendenza

Non si parla di nuove volumetrie o premi volumetrici che dir si voglia, e la Corte costituzionale, con la sentenza n. 189/2016, ha affermato chiaramente che si tratta dell’unica interpretazione costituzionalmente corretta.[4]

Le “regole chiare” auspicate dal Presidente Pigliaru ci sono già: nella fascia dei 300 metri dalla battigia marina non si costruisce più, punto e basta.

Stefano Deliperi, Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

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[1] Testi pubblicati:

Delibera del 16 marzo 2017, n. 14/4 [file .pdf]
Disegno di legge concernente “Disciplina generale per il governo del territorio”.

14/4 – relazione [file .pdf]
14/4 – testo ddl [file .pdf]
14/4 – scheda ATN [file .pdf]
Delibera del 16 marzo 2017, n. 14/3 [file .pdf]
Disegno di legge concernente “Disposizioni urgenti in materia urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 22 del 1984, alla legge regionale n. 28 del 1998 e alla legge regionale n. 24 del 2016”.

[2] L’ordinanza T.A.R. Sardegna, Sez. II, 18 marzo 2011, n. 135 era già intervenuta con l’interpretazione poi fatta propria dalla Corte costituzionale, affermando la prevalenza della disciplina di tutela costiera, in particolare del piano paesaggistico, sulla normativa regionale urbanistica. In seguito, nel procedimento giurisdizionale de quo era stata dichiarata la cessata materia del contendere per rinuncia del ricorrente. In proposito, vds. S. Deliperi, Il piano per l’edilizia soccombe davanti al piano paesaggistico regionale della Sardegna, in Lexambiente, 2011.

[3] Sulle vicende della pianificazione paesaggistica in Sardegna vds. S. Deliperi, La pianificazione paesaggistica in Sardegna. Evoluzione, realtà, prospettive, in C.S.M., convegno “Finestre sul paesaggio”, Cagliari, 1-2 dicembre 2011.

[4] In proposito, più diffusamente, vds. S. Deliperi, La Corte costituzionale ribadisce che qualsiasi disciplina urbanistica è subordinata alla pianificazione paesaggistica, in Lexambiente, 2016.